文 | 清華大學(xué)教授、智能法治研究院院長 申衛(wèi)星為深入貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，近期，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善數(shù)據(jù)流通安全治理 更好促進數(shù)據(jù)要素市場化價值化的實施方案》（以下簡稱《方案》）。
數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)發(fā)展是數(shù)字經(jīng)濟一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪。沒有完善、高效的數(shù)據(jù)安全治理機制，數(shù)據(jù)流通就始終面臨著被泄露、篡改、破壞、濫用的威脅，難以持續(xù)、健康發(fā)展；數(shù)據(jù)安全治理制度如果無法適應(yīng)數(shù)據(jù)流通發(fā)展特征，背離數(shù)據(jù)要素市場培育趨勢，也會阻礙以數(shù)據(jù)要素為協(xié)同要素的新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。加強數(shù)據(jù)安全治理建設(shè)，不僅是維護數(shù)據(jù)安全和國家安全的強烈要求，是國家總體安全觀的題中之義，更是推動數(shù)據(jù)流通和數(shù)字經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。一是數(shù)據(jù)流通安全治理制度承擔(dān)著兜底線、樹紅線的保障功能。數(shù)據(jù)安全治理是數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)思維的具體落點。不能以破壞促發(fā)展，就不能以犧牲在先權(quán)利、公共利益與國家利益為代價換取數(shù)據(jù)非法違規(guī)流通交易。特別是，數(shù)據(jù)因其無形性、難以追溯等特征，面臨更嚴(yán)峻、更復(fù)雜的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，更易縱容數(shù)據(jù)處理者的非法交易行為。近年來，普遍存在因數(shù)據(jù)非法流通導(dǎo)致個人隱私、商業(yè)秘密泄露等問題，亟需一個有效、完善的數(shù)據(jù)安全治理機制明確“自由”和“禁止”邊界，規(guī)范各類數(shù)據(jù)流通行為，進而保障數(shù)據(jù)流通發(fā)展在法治軌道上有序進行。二是數(shù)據(jù)流通安全治理制度是構(gòu)建數(shù)據(jù)有效市場的重要基石，是解決當(dāng)前數(shù)據(jù)市場失靈現(xiàn)象的關(guān)鍵抓手。高效的數(shù)據(jù)流通安全治理制度不會阻礙數(shù)據(jù)流通，相反能夠幫助構(gòu)建數(shù)據(jù)交易信任，讓數(shù)據(jù)在透明、安全、有序的市場環(huán)境中實現(xiàn)市場化配置。當(dāng)前，數(shù)據(jù)市場廣泛存在“供不出”“用不好”問題，其中一個重要因素是用數(shù)方難以辨別交易數(shù)據(jù)是否安全合規(guī)，供數(shù)方也擔(dān)心所交易數(shù)據(jù)日后被違法違規(guī)使用。通過明晰數(shù)據(jù)流通中的安全規(guī)則，能夠為數(shù)據(jù)合規(guī)交易構(gòu)建一套透明標(biāo)準(zhǔn)，進而界分供需雙方義務(wù)范圍和邊界，讓數(shù)據(jù)流通更好在“陽光下”進行。
三是建立健全數(shù)據(jù)流通安全治理制度是踐行我國總體國家安全觀的必然成果，是構(gòu)建全球數(shù)據(jù)安全命運共同體的必然要求。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進，數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，提升數(shù)據(jù)安全治理監(jiān)管能力，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）也將安全治理列為數(shù)據(jù)要素四大基礎(chǔ)制度之一，并強調(diào)“構(gòu)建適應(yīng)數(shù)據(jù)特征、符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、保障國家數(shù)據(jù)安全、彰顯創(chuàng)新引領(lǐng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度”。同時，數(shù)據(jù)流通安全治理已然成為各國關(guān)注的重要議題。數(shù)據(jù)流通安全制度不僅是完善國家安全治理體系的必然要求，也將為全球數(shù)據(jù)治理做出更大的貢獻，為全球數(shù)據(jù)安全治理貢獻中國智慧和中國方案。
從《方案》提到的主要任務(wù)看，第1點至第3點區(qū)分了企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)及個人數(shù)據(jù)3類數(shù)據(jù)，明確各類數(shù)據(jù)流通中的安全治理規(guī)則；第4點聚焦安全責(zé)任分配，界分?jǐn)?shù)據(jù)流通中各數(shù)據(jù)參與方的義務(wù)和責(zé)任邊界；第5點強化對數(shù)據(jù)參與方的技術(shù)要求，明確數(shù)據(jù)流通中數(shù)據(jù)處理者應(yīng)采取與其分類分級保護要求相適應(yīng)的必要安全技術(shù)措施；第6點從安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，提出豐富數(shù)據(jù)安全供給生態(tài)鏈，培育數(shù)據(jù)安全服務(wù)市場；第7點從違規(guī)違法處置層面，嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險，提高預(yù)防、治理、管控、懲戒數(shù)據(jù)違法違規(guī)行為的能力和成效。以上7點涵蓋了責(zé)任分配、技術(shù)保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及違規(guī)違法處置等多個層面，將安全貫穿數(shù)據(jù)供給、流通、使用全過程，構(gòu)建了一個多維度、立體化的數(shù)據(jù)安全治理體系，有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通發(fā)展的動態(tài)平衡。一是數(shù)據(jù)分級分類治理是數(shù)據(jù)安全治理的核心。根據(jù)數(shù)據(jù)分類要求，把該管的管住、該放的放開。對企業(yè)數(shù)據(jù)，以鼓勵開發(fā)利用為導(dǎo)向，采取自主申報和標(biāo)準(zhǔn)識別方式，落實企業(yè)安全管理責(zé)任，強調(diào)數(shù)據(jù)流通中的監(jiān)督管理。對公共數(shù)據(jù)，要從制度層面建立數(shù)據(jù)安全管理風(fēng)險評估制度，落實數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)接收方以及授權(quán)運營方各環(huán)節(jié)管理職責(zé)，以有效解決大量數(shù)據(jù)泄漏案件中數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)接收方責(zé)任不清晰的問題，充分促進數(shù)據(jù)價值釋放。對個人數(shù)據(jù)，既要防范隱私泄露和個人信息濫用，嚴(yán)格遵循《個人信息保護法》知情同意規(guī)則，采集、獲取數(shù)據(jù)符合公平、誠信、自愿原則；又要遵循數(shù)據(jù)特征，細化個人信息匿名化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。當(dāng)前雖然存在個人信息匿名化處理要求，但因內(nèi)涵和具體標(biāo)準(zhǔn)等存在一定爭議，在實踐中尚未真正落地。《方案》出臺后，應(yīng)在各類數(shù)據(jù)使用的典型場景中明確匿名化規(guī)則和流通環(huán)境要求，指引數(shù)據(jù)處理者采取可負擔(dān)、具有可操作性的個人信息匿名化處理技術(shù)方案。二是完善具有操作性的數(shù)據(jù)流通安全責(zé)任界定機制。供需雙方的數(shù)據(jù)安全責(zé)任邊界模糊是制約數(shù)據(jù)流通的重要問題。目前發(fā)生數(shù)據(jù)泄露事件后，往往會通過層層傳導(dǎo)追溯到數(shù)據(jù)提供方，即使數(shù)據(jù)提供方事前是合規(guī)的，也容易因“對業(yè)務(wù)或合作方監(jiān)管不到位”被問責(zé)?；\統(tǒng)的“誰控制，誰負責(zé)”的責(zé)任認(rèn)定思路難以準(zhǔn)確應(yīng)用于數(shù)據(jù)流通生命周期，對此，應(yīng)該一方面堅持合同約定優(yōu)先，支持供需方基于意思自治約定權(quán)責(zé)；另一方面在重點數(shù)據(jù)流通場景中探索有關(guān)安全治理標(biāo)準(zhǔn)和安全責(zé)任界定機制等新型治理模式，從試點中提煉出可復(fù)制推廣的成熟經(jīng)驗，發(fā)揮其引領(lǐng)示范和輻射帶動作用。同時運用區(qū)塊鏈、數(shù)字水印等配套技術(shù)高效支撐數(shù)據(jù)流通過程中的取證和定責(zé)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)分配透明化。三是構(gòu)建支撐數(shù)據(jù)全生命周期安全的技術(shù)體系，特別是通過搭建專門負責(zé)數(shù)據(jù)安全服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)和市場體系，營造創(chuàng)新環(huán)境，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全治理和數(shù)據(jù)市場發(fā)展的協(xié)同。“數(shù)據(jù)二十條”提出，圍繞促進數(shù)據(jù)要素合規(guī)高效、安全有序流通和交易需要，應(yīng)當(dāng)培育一批負責(zé)合規(guī)認(rèn)證、安全審計、風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，為數(shù)據(jù)流通提供合規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，提升數(shù)據(jù)流通和交易全流程服務(wù)能力?！斗桨浮窂娬{(diào)繁榮數(shù)據(jù)安全服務(wù)生態(tài)，通過培育數(shù)據(jù)安全服務(wù)企業(yè)、豐富數(shù)據(jù)安全產(chǎn)品，來優(yōu)化數(shù)據(jù)安全治理的供給結(jié)構(gòu)和覆蓋范圍，同時將數(shù)據(jù)安全治理與業(yè)務(wù)場景緊密融合，以數(shù)據(jù)流通安全技術(shù)創(chuàng)新帶動數(shù)據(jù)安全服務(wù)市場有序發(fā)展。通過繁榮數(shù)據(jù)安全服務(wù)生態(tài)，積極防范和化解各種數(shù)據(jù)風(fēng)險，形成政府監(jiān)管與市場自律、法治與行業(yè)自治協(xié)同的數(shù)據(jù)安全治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)安全與發(fā)展的“雙向奔赴”。四是加強數(shù)據(jù)流通安全的執(zhí)法保障。既要強化個人信息保護和反壟斷反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，依法嚴(yán)厲打擊非法數(shù)據(jù)流通交易，加強執(zhí)法協(xié)同，形成監(jiān)管合力，維護個人、組織合法權(quán)益和市場公平競爭秩序；又要貫徹總體國家安全觀，加強數(shù)據(jù)安全與政治安全、軍事安全、科技安全、經(jīng)濟安全等協(xié)同治理的系統(tǒng)思維，根據(jù)國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防范可能危害國家安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。
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